dott. Luca Campanotto
Commento giuridico a prima lettura della Proposta di Legge Costituzionale d’iniziativa del Consiglio Regionale approvata ai sensi dell’articolo 63, secondo comma, dello Statuto Speciale nella seduta pomeridiana dell’1 febbraio 2005 e recante «Statuto Speciale della Regione Friuli Venezia Giulia/Regjon Friûl Vignesie Julie/Dežela Furlanija Julijska Krajina/Region Friaul Julisch Venetien», con esclusivo riferimento ai più significativi nodi problematici inerenti la tutela e la promozione delle lingue minoritarie
Così il vigente Statuto Speciale, Legge Costituzionale 1/63:
«Art. 3
Nella Regione è riconosciuta parità di diritti e di trattamento a tutti i cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico al quale appartengono, con la salvaguardia delle rispettive caratteristiche etniche e culturali.».
Lo Statuto attualmente vigente, in materia di tutela e promozione delle tre lingue minoritarie regionali e delle rispettive minoranze linguistiche, reca una disposizione, l’articolo 3, redatta in maniera ben ponderata, estremamente equilibrata e molto attenta alla correttezza ed alla proprietà tecnico-giuridiche:
· nell’inciso iniziale dell’unico comma si esordisce proclamando a livello statutario e recependo al vertice della piramide delle fonti del micro-ordinamento regionale autonomo ma comunque derivato prima di tutto un basilare, fondazionale ed insopprimibile principio fondamentale di uguaglianza formale (articolo 3, comma 1, della Costituzione), proseguendo nella consacrazione costituzionale espressa dell’altrettanto evidente corollario, oltremodo rilevante nella nostra materia, del divieto di discriminazione negativa in ragione del parametro linguistico;
· sempre nella prima parte dell’unico comma del vigente articolo 3 si può facilmente rinvenire anche un espresso riconoscimento della sicura rilevanza giuridica delle minoranze linguistiche regionali quali formazioni sociali che, pur prive di una autonoma soggettività piena e perfetta, sono riconosciute e tutelate non solamente dall’articolo 6 della Costituzione, ma anche dall’aspirazione che dall’articolo 2 della Costituzione traspare orientata verso la globalità nella protezione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, minoranze linguistiche, queste, che la disposizione caratterizza correttamente quali aggregazioni dei cittadini italiani, inderogabilmente appartenenti al Popolo italiano e quindi alla Nazione italiana – in virtù del pubblico ed indisponibile vincolo della cittadinanza, che indissolubilmente li lega allo Stato italiano quale parte integrante ed indivisibile di un suo fondamentale elemento costitutivo –, ma ugualmente praticanti – nella loro parimenti insopprimibile, riconosciuta e tutelata libertà linguistica – codici linguistici diversi da quello definito come l’unico ammantato di carattere ufficiale da parte dell’ordinamento della Repubblica;
· la disposizione in commento, pur breve, generale e tendenzialmente priva di idoneità applicativa diretta, tuttavia non riduce la tutela linguistica nella Regione Autonoma ad una semplice e formalistica astensione dalle discriminazioni negative da parte della mano pubblica, ma si spinge oltre, completando il già significativo quadro precedentemente delineato anche con un forte e deciso recepimento nell’ordinamento regionale di una necessaria «salvaguardia» delle minoranze e dei diritti linguistici dei rispettivi parlanti, che non è altro se non la declinazione friulana e giuliana del più generale principio fondamentale di uguaglianza anche sostanziale (articolo 3, comma 2, della Costituzione), nonché del conseguente importantissimo corollario della necessità di tutela e promozione dei diritti linguistici (combinato disposto degli articoli 3 e 6 della Costituzione), salvaguardia, questa, che necessariamente presuppone infatti una pubblica opera di protezione e promozione attiva e fattiva di fondamentali diritti inerenti l’uso delle lingue minori riconosciute e tutelate dall’ordinamento anche con il ricorso a forme ragionevoli di discriminazione positiva a favore delle lingue più deboli, diritti, questi, inquadrabili infatti certamente nell’ambito delle libertà fondamentali di natura sociale e positiva, di nuova generazione rispetto ai diritti fondamentali di matrice negativa;
· un altro pregio della disposizione recata dall’articolo 3 è poi quello inerente il suo indefinito campo applicativo in ragione del parametro linguistico, considerato anche che il suo dato testuale, pieno di forme espressive plurali e di certo maggiormente vincolante in campo ermeneutico rispetto ai lavori preliminari, sembra proprio lasciare all’ordinamento legislativo subordinato il delicatissimo compito di puntuale identificazione delle tre minoranze regionali cui applicare i principi fondamentali che reca, tra l’altro sulla scia delle scelte che nel 1948 il Costituente aveva consacrato nell’articolo 6 della Costituzione: ecco che una disposizione che nel 1963 per accidens ha avuto origine soprattutto dalla preoccupazione di onorare gli obblighi di natura internazionale gravanti sullo Stato italiano ed inerenti solamente la tutela della minoranza linguistica slovena in Italia (all’epoca, prima del Trattato di Osimo del 1975 – ratificato con L. 73/77 –, solamente il Trattato di Pace di Parigi del 1947 – ratificato con D. Lgs. C. P. S. 1430/47 – e soprattutto il Memorandum di Intesa di Londra del 1954, cui nel 1991 alla Repubblica Socialista Federativa di Jugoslavia è succeduta la Repubblica di Slovenia, atto internazionale, quest’ultimo, la cui efficacia nel nostro ordinamento interno è sempre stata controversa e solo ultimamente ammessa in via generale, sia pur con molte difficoltà), oggi, anche ma non solamente in chiave evolutiva, senza alcuna forzatura delle sue risultanze letterali ben può essere interpretata, a fondamento della tutela riconosciuta non solamente ai residenti slovenofoni, ma anche ai cittadini friulanofoni e germanofoni, a favore quindi di tutte le tre minoranze linguistiche regionali così riconosciute dalla legge statale e regionale, come una disposizione recante norme caratterizzate da un ambito applicativo molto ampio, praticamente onnicomprensivo, nonché, e forse soprattutto, da una piuttosto chiara aspirazione del Legislatore Costituzionale ad una tendenziale e ragionevole uguaglianza del livello di tutela delle tre diverse minoranze linguistiche stanziate sul territorio regionale, implicita ma ben compatibile con i principi supremi della Costituzione (combinato disposto dell’articolo 3 e dell’articolo 6 della Costituzione);
· l’unica osservazione negativa che, rischiando di sconfinare in valutazioni di ordine latamente politico, si può forse muovere ad una tale disciplina inerisce il potenzialmente pericoloso mancato ricorso ad un catalogo espresso delle tre minoranze linguistiche regionali che possa assurgere ad un rango costituzionale ed assicurare quindi tutte le garanzie ad esso legate, soprattutto in relazione alla peculiare forza passiva di tali fonti; ma tale lacuna sembra imputabile non tanto ai redattori del testo statutario, tra i quali figurava il grande maestro di diritto costituzionale Livio Paladin, quanto alla temperie culturale che ha generato il primo Statuto, nato in un clima politico che nella nostra materia era ancora in parte condizionato da visioni non sempre favorevoli all’espresso riconoscimento ed alla piena ed effettiva tutela e promozione delle minoranze linguistiche, delle lingue minori e dei diritti linguistici.
Nonostante qualche inevitabile tara legata all’età, le impressioni circa le concrete implicazioni del vigente Statuto del 1963 non possono quindi che essere sostanzialmente positive.
Così la nuova Proposta di Legge Costituzionale d’iniziativa consiliare 01 Febbraio 2005:
«Art. 5
(Minoranze, lingue regionali o minoritarie e corregionali all’estero)
1. Il Friuli Venezia Giulia valorizza la diversità linguistica come patrimonio comune di tutti i suoi cittadini.
2. La Regione riconosce e tutela con propri atti i diritti di quanti appartengono alla minoranza nazionale slovena e promuove altresì la lingua friulana, la lingua slovena e la lingua tedesca.
3. La Regione provvede con specifiche norme a promuovere l’uso delle lingue di cui al comma 2 nei vari contesti sociali e a valorizzare le culture delle minoranze storiche.
4. La Regione promuove iniziative a favore degli italiani residenti nelle Repubbliche di Slovenia e Croazia; può estendere loro i benefici previsti dalla propria legislazione nel rispetto degli accordi internazionali.
5. La Regione riconosce i corregionali all’estero quale componente fondamentale del Friuli Venezia Giulia, promuove iniziative volte al mantenimento e allo sviluppo dei legami culturali, sociali ed economici con la terra d’origine, favorisce la loro partecipazione attiva alla vita della comunità regionale e agevola il loro eventuale rientro. A tal fine la legge regionale istituisce e disciplina un organo di rappresentanza dei corregionali all’estero.
Art. 35
(Rappresentanza della minoranza slovena)
1. La legge regionale statutaria assicura l’elezione all’Assemblea legislativa regionale di almeno un candidato appartenente alla minoranza slovena.».
L’impressione generale ad una prima lettura della Proposta in commento è contrastata.
Certo non manca un significativo incremento delle garanzie e del livello di tutela a favore di tutte le tre minoranze linguistiche regionali, ad esempio in ragione di una generale ma per certi versi copernicana riscoperta e valorizzazione della diversità linguistica quale patrimonio comune da tutelare e promuovere (articolo 5, comma 1, della Proposta), per il tramite di una per certi versi innovativa e particolarmente importante catalogazione dettagliata dei tre gruppi linguistici tradizionalmente presenti in ambito regionale non più solamente da parte della normativa legislativa di settore ma anche nell’ambito dell’articolato statutario di rango costituzionale (articolo 5, comma 2, ultima parte non evidenziata, della Proposta), per mezzo dell’espresso riconoscimento in capo alla Regione Autonoma di uno specifico titolo di legittimazione alla tutela ed alla promozione linguistica che va a recepire l’oramai pacifica giurisprudenza costituzionale (ex pluribus S. 28/82; S. 312/83; S. 289/87) in tema di competenza legislativa ed amministrativa nella materia trasversale e pertanto condivisa della tutela delle lingue minori (articolo 5, comma 2, prima parte non evidenziata, e comma 3, della Proposta), nonché in forza dell’esplicita previsione costituzionale di competenze regionali legislative ed amministrative di carattere esclusivo sia in generale quanto a tutela linguistica, sia in particolare quanto a definiti ambiti di intervento particolarmente significativi in materia (alcuni punti dell’articolato della Proposta in materia di allocazione di competenze, dei quali abbiamo omesso la citazione in quanto non ci sembra possano originare particolari problemi una volta entrati in vigore).
Nonostante tutto quello che di più positivo le tre minoranze linguistiche regionali possono sperare dall’approvazione della Proposta di revisione statutaria in commento, non si possono tuttavia tacere anche le numerose problematiche di considerevole peso specifico che la Proposta farebbe inevitabilmente sorgere una volta entrata in vigore nell’attuale tenore testuale, e non solamente da un punto di vista di opportunità politica, già approfondito in sede di discussione consiliare dell’articolato e sul quale in questa sede noi non possiamo che sorvolare, ma anche da un punto di vista strettamente giuridico di legittimità costituzionale del nuovo Statuto, che invece ora ci apprestiamo ad esaminare: a voler infatti tacer d’altro, anche ad una prima lettura si evidenziano delle palesi violazioni di insopprimibili principi di rango costituzionale e di livello fondamentale.
Conviene infatti preliminarmente precisare, anche dal punto di vista procedurale, come, anche alla luce della pacifica giurisprudenza costituzionale (ex pluribus S. 1146/88), persino le Leggi Costituzionali e di Revisione Costituzionale non siano solamente parametro di legittimità per il giudizio di costituzionalità delle leggi e degli altri atti normativi aventi valore di legge, ma come possano anche arrivare ad essere persino possibile oggetto di tale giudizio di fronte alla Consulta, in relazione alla violazione di fondamentali principi insopprimibili rientranti nel nocciolo più duro della Costituzione, insuscettibili persino di revisione costituzionale senza contestuale introduzione di una insanabile frattura nel sistema con conseguente irrimediabile rottura dell’ordine costituzionale vigente da cui lo stesso sistema costituzionale deve necessariamente disporre dei mezzi anche giuridici per difendersi, se non altro in forza della sua originaria ed incomprimibile tendenza alla conservazione.
Non sarebbe certo la prima volta che persino una Legge Costituzionale, quale potrebbe anche divenire la Proposta in commento, venisse dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione di insopprimibili principi costituzionali, come ad esempio è già accaduto, proprio in relazione ad uno Statuto Speciale (L. Cost. 2/48, di conversione in Legge Costituzionale della Repubblica senza alcuna modificazione dello Statuto Speciale prerepubblicano per la Regione Siciliana recato dal R. D. Lgs. 455/46) ed in riferimento a principi fondamentali meramente impliciti (l’inviolabile unicità della giurisdizione costituzionale), senza alcuna difficoltà da parte della Corte Costituzionale, che non ha avuto molte remore a cancellare pressoché totalmente dall’ordinamento costituzionale la pur prima costituzionalizzata Alta Corte per la Regione Siciliana ed a sostituirsi ad essa (ex pluribus S. 38/57, S. 111/57, S. 31/61, S. 32/61, S. 6/70, S. 72/84; l’Ord. 161/01 rimane comunque un caso isolato).
Con riferimento alla parte della Proposta che per chiarezza abbiamo evidenziato, infatti sembrano proprio evidenti ed insanabili numerosi punti di attrito tra principi che lo stesso testo della Costituzione definisce espressamente come fondamentali (articoli da 1 a 12 della Costituzione) o che tali devono comunque essere ritenuti in via interpretativa alla luce della giurisprudenza costituzionale (pena lo scardinamento delle fondamenta del nostro sistema costituzionale, così come delineate una volta per tutte dal Costituente del 1948: per esempio, secondo la S. 38/57, i principi recati dall’articolo 116 della Costituzione, per quanto a noi specificamente ora interessa, nonostante la più che altro formale sua riscrittura introdotta dalla L. Cost. 3/01) e la formulazione della Proposta in commento, per quanto riguarda la parte che abbiamo isolato e che ci apprestiamo a commentare, nell’impossibilità, oltretutto, di operarne interpretazione adeguatrice rispetto al nocciolo duro della Costituzione senza dover necessariamente alterare il pacifico senso tecnico-giuridico delle parole e delle espressioni che abbiamo sottolineato nel testo del suo articolo 5, comma 2:
· l’entrata in vigore della parte sospetta della Proposta in commento, definendo la minoranza slovena addirittura «nazionale» ed incidendo quindi necessariamente ed espressamente sulla pacifica nozione di basilari concetti giuridici di sicura importanza fondamentale nell’ambito dell’ordinamento costituzionale italiano, determinerebbe una irrimediabile violazione del fondamentale articolo 5 della Costituzione in relazione all’incomprimibile principio di unità ed indivisibilità della Repubblica, che sarebbe menomato se, in seguito all’approvazione dell’attuale formulazione della Proposta, si affermasse non un concetto di Nazione unitario ed onnicomprensivo, dato dalla proiezione spazio-temporale di un Popolo italiano rigorosamente determinato dalla necessaria ed inderogabile aggregazione di tutte le persone fisiche legate al nostro Ente sovrano dal pubblico ed indisponibile criterio giuridico di collegamento della cittadinanza italiana, e quindi dall’aggregazione – squisitamente tecnico-giuridica e comunque neutra e neutrale, molto rispettosa delle minoranze linguistiche e dei diritti fondamentali dei cittadini italiani loro appartenenti – di tutti i cittadini italiani, qualunque sia il loro idioma (ex pluribus PALADIN, DE VERGOTTINI), ma al contrario un’idea di Nazione frazionata e parziale pur nell’ambito dell’unico ordinamento italiano, definita sulla base di criteri di appartenenza linguistica – criteri che, pur cari al Manzoni, non hanno tuttavia determinante rilevanza propriamente giuridica a tale scopo definitorio –: se l’appartenenza linguistica venisse assunta a criterio definitorio della Nazione, non solamente si determinerebbe di riflesso, in una preoccupante eterogenesi dei fini, addirittura una regressione della legittimazione costituzionale della tutela delle minoranze linguistiche, ma anche si frantumerebbe quella che necessariamente deve essere l’unica Nazione italiana, necessariamente intesa come comprensiva anche dei cittadini italiani appartenenti a tutte le minoranze linguistiche, venendo così a mancare, assieme alla Nazione, anche il fondamentale concetto di Popolo italiano, che a sua volta pacificamente dal punto di vista strettamente giuridico altro non è se non uno dei tre elementi essenziali, assieme al territorio ed all’ordinamento sovrano, che vanno a costituire quell’Ente statuale di cui l’articolo 5 vuole inderogabilmente garantire l’unità – pur nel contestuale riconoscimento di peculiarità anche linguistiche che possono essere tollerate e tutelate se e nella misura in cui comunque riconoscano la loro completa appartenenza allo Stato di tradizionale presenza, che è comunque l’unico Stato cui possono legittimamente guardare come riferimento anche per la loro tutela –; a partire quindi da un concetto di Nazione a dir poco equivoco e completamente destituito di fondamento giuridico, in conclusione si potrebbe così anche arrivare a mettere a repentaglio la fondamentale ed incomprimibile unità nazionale;
· l’entrata in vigore della parte sospetta della Proposta, attribuendo solamente alla minoranza slovena la qualificazione giuridica di «minoranza» e proclamando la rilevanza costituzionale dei «diritti» linguistici solamente in capo ai cittadini slovenofoni, mentre alle altre due pur costituzionalmente riconosciute lingue regionali sarebbe contestualmente riservata una più semplice e pericolosamente indefinita «promozione» (articolo 5, comma 2, ultima parte non evidenziata della Proposta), si porrebbe in aperto ed insanabile contrasto con il combinato disposto dell’articolo 3 e dell’articolo 6 della Costituzione, in relazione al fondamentale principio di tendenziale e ragionevole uguaglianza del livello di tutela delle diverse minoranze linguistiche nell’ambito dell’ordinamento italiano (PIERGIGLI), così come puntualmente e significativamente attuato anche dalla Legge 482/99, di riconoscimento e di garanzia di un livello minimo di tutela a favore di tutte le varie minoranze linguistiche d’Italia: pur essendo possibili secondo la giurisprudenza costituzionale tra diverse minoranze linguistiche delle ragionevoli diversificazioni anche quanto al livello di tutela, tali forme di discriminazione positiva nella discriminazione positiva determinata dalla più generale tutela linguistica generale, per essere compatibili con l’insopprimibile canone costituzionale della ragionevolezza, devono necessariamente trovare giustificazione e fondamento in palesi situazioni di obiettiva diversità (ex pluribus S. 233/94, tra l’altro proprio in materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche negli organi legislativi), situazioni di obiettiva diversità che quanto al nostro caso sembrano invece insussistenti nell’ambito dello stesso territorio regionale, stante la piena e sicura rilevanza costituzionale non solamente di una cosiddetta «minoranza linguistica forte» – la cui lingua, come quella slovena, risulta ufficializzata in ordinamenti sovrani esteriori –, ma anche di una «minoranza linguistica debole» – la cui lingua, come quella friulana, non viene dichiarata ufficiale in alcuno Stato estero –, considerata anche la onnicomprensiva genericità dell’articolo 6 della Costituzione – che, nella sua amplissima formulazione, di certo non ha recepito in Costituzione certe tralatizie distinzioni dottrinali tra le varie minoranze linguistiche, di stampo prettamente internazionalistico e prive di qualsiasi fondamento giuridico positivo, nonché oggi superate persino nell’ambito dell’ordinamento internazionale tramite la Carta Europea delle lingue regionali e minoritarie adottata in seno al Consiglio d’Europa nel 1992, che va a riconoscere rilevanza giuridica internazionale anche alle minoranze deboli –; del resto, la volontà della Proposta di differenziare oltre ogni ragionevole limite il livello di tutela goduto dalle tre minoranze regionali sembra proprio ulteriormente confermata, a livello di interpretazione sistematica, anche dalla presenza nell’articolato della Proposta del succitato articolo 35, tendente ad assicurare la necessaria rappresentanza in seno all’organo legislativo regionale della sola minoranza slovena, secondo una scelta di discriminazione positiva che non solamente non può fare a meno di rivelarsi molto opinabile, ma che addirittura appare costituzionalmente illegittima a causa dell’inspiegabile e pertanto irragionevole esclusione di tale favor electionis, pur riconosciuto ai cittadini appartenenti alla minoranza slovena, ad esempio a favore dei corregionali appartenenti alla ben più numericamente limitata minoranza germanofona, esclusione, anch’essa, che, essendo manifestamente irragionevole, si pone quindi apertamente in contrasto con il combinato disposto dei fondamentali articoli 3 e 6 della Costituzione;
· l’entrata in vigore della parte sospetta della Proposta in commento, andando inevitabilmente ad incidere su principi e concetti giuridici fondamentali e generalissimi, quali quelli richiamati sopra, determinerebbe inoltre una grave violazione anche del combinato disposto dell’articolo 5 e dell’articolo 116, comma 1, della Costituzione, in relazione alla limitata e circoscritta competenza di produzione giuridica riconosciuta dalla Costituzione agli Statuti Speciali quale contraltare posto a garanzia del supremo principio di unità nazionale rispetto alla loro possibilità di andare a derogare all’ordinario Titolo V della Costituzione: contrariamente alle altre Leggi Costituzionali di cui all’articolo 138 della Costituzione, che come sopra abbiamo già dimostrato sono vincolate da tale fondamentale principio sulla produzione normativa solamente al rispetto degli insopprimibili principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, le peculiari Leggi Costituzionali recanti gli Statuti Speciali infatti, in forza dell’articolo 116, comma 1, della Costituzione, sono tenute inoltre a contenere l’ampiezza del campo applicativo delle loro disposizioni nell’ambito materiale inerente quelle «forme e condizioni particolari di autonomia» che devono garantire alle Regioni e Province Autonome quali deroghe rispetto all’articolazione dei poteri tra lo Stato e le Regioni quale delineata dal generale Titolo V della Costituzione per le restanti quindici Regioni Ordinarie – salva l’ibrida e discutibile innovazione, comunque eccezionale, di cui al comma 3 dell’articolo 116 della Costituzione, nel nuovo testo derivante dalla riforma introdotta dalla L. Cost. 3/01 – (S. 38/57), con conseguente impossibilità che uno Statuto Speciale, pur Legge Costituzionale, possa andare a comprimere ad esempio il concetto di Nazione italiana, e non solamente in quanto principio fondamentale, ma anche in quanto principio troppo generale per poter essere fatto in qualche modo rientrare in quella che inderogabilmente deve essere la comunque limitata e specifica competenza di produzione giuridica che la Costituzione riserva agli Statuti Speciali.
Non appare infatti possibile citare, a sostegno di una specificità eccessivamente peculiare della minoranza slovena e quindi della costituzionalità dell’inciso incriminato, atti internazionali quali la Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali adottata nell’ambito del Consiglio d’Europa nel 1995 e ratificata dall’Italia con la L. 302/97, se non altro perché la pacifica giurisprudenza costituzionale ritiene che persino tali atti internazionali trovino un vincolo di efficacia interna, tutto sommato similmente a quanto sopra abbiamo dimostrato avviene per le Leggi Costituzionali, negli insopprimibili principi costituzionali fondamentali, nonché, in caso di violazione di tali limiti insuperabili, si spinge addirittura a riconoscere la piena ammissibilità di un giudizio di legittimità rispetto al nocciolo più duro della Costituzione delle fonti legislative interne pur a peculiare forza passiva che ne costituiscono lo strumento di ratifica nell’ambito dell’ordinamento italiano, anche qui in maniera non molto difforme da quanto fa con le Leggi Costituzionali viziate (ex pluribus S. 232/89, addirittura elaborata dalla Corte in riferimento al ben più incisivo ordinamento comunitario).
Pur nel generale apprezzamento per il resto della disciplina che il nuovo Statuto Speciale vorrebbe dettare in materia di tutela e promozione delle tre minoranze linguistiche regionali – disciplina cui comunque sarebbe forse auspicabile qualche piccola ulteriore integrazione –, non è pertanto proprio possibile fare a meno di invocare con risoluta decisione la soppressione dell’inciso sospetto di incostituzionalità che abbiamo evidenziato nel comma 2 dell’articolo 5 della Proposta, nonché, se non l’eliminazione, quantomeno l’estensione delle stesse garanzie elettorali di cui al parimenti citato articolo 35 anche a favore dei cittadini appartenenti alla minoranza linguistica germanofona residente nella Regione.
Questo commento è stato pubblicato dalla rivista della Società Filologica Friulana “Sot la Nape” di febbraio-giugno 2005.